关于新时代下的中国粮食安全的意义、挑战和对策

粮食安全是一个历史的发展的概念，其内涵随着粮食供需状况的变化、人们生活水平的提高和社会经济的发展而不断演变。1974年FAO（联合国粮农组织）在世界粮食大会上提出粮食安全的概念：保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。此后，FAO督促各国采取政策措施加强各自的粮食安全，粮食安全的内涵不断延伸和充实[1]。1996年FAO在第二次世界粮食首脑会议上对粮食安全的概念作了更新：只有当所有人任何时候都能在物质上和经济上获得足够安全和富有营养的粮食来满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。这一表述沿用至今。虽然关于粮食安全的最新表述既包括了食物的数量标准和质量标准，又包括了食物的供给能力和消费者的购买能力，但长期以来，对粮食安全的传统理解仍多在于满足人们的食物需要。尤其在我国，由于在几千年的发展史中，饥饿问题始终是困扰民众和统治者的心头之患，也是屡屡引发社会动乱和政权更替的肇祸之源，因此“民以食为天”的古训更是深深地铭刻于民族的记忆之中。新中国成立以来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，始终把农业放在发展国民经济的首位，千方百计的促进粮食生产，并取得了举世公认的成就。我国已稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康[2]。

经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代[2]。新时代下，人民生活水平的提高和涉粮产业的发展，必将带动粮食消费规模的持续增长，由此，我国的粮食安全已超越充饥果腹乃至温饱层面上的意义，其对国民经济发展的基础支撑意义，对当前社会主要矛盾解决的推动意义，对涉粮产业安全的保障意义，以及对社会发展的稳定意义，将更加凸显。而目前对于粮食安全的理解，在相当程度上仍然停留在仅仅保障“有饭吃”的传统思维和低限要求，明显滞后于新时代的新要求。尤其是近几年来，在国际粮价走低的背景下，国内粮食进口剧增，我国粮食供给出现了“假性过剩”现象①。这一现象的出现，一方面对国内粮食产业发展带来了农民种粮收益下降、粮食库存严重积压、国家财政负担加重等不利影响[3]；另一方面对粮食安全的危机感产生了明显的减压影响，乃至出现了否认国内存在粮食安全问题及“种粮不如买粮划算”的主张[1]。

同时，我国粮食安全也面临着资源环境承载力不堪重负、供需区域格局明显失衡、种粮效益整体下滑、“两个市场”粮食供给体系建设存在明显不足等挑战。基于此，文章在总结我国粮食安全取得的成就的基础上，应进一步加深认识新时代下我国粮食安全的新意义及面临的新的重大挑战，从现阶段的基本国情出发，探求新形势下确保国家粮食安全的有效对策。

1.我国粮食安全取得显著成就

新中国成立70年来，我国粮食安全取得了瞩目成就，为国泰民安做出巨大贡献，突出表现在：粮食综合生产能力实现了由低到高的巨大提升，以及粮食供给保障水平实现了由温饱不足到小康充裕的巨大跨越。

粮食综合生产能力实现了由低到高的巨大提升

（1）粮食产量实现大幅增长。新中国成立之初，粮食生产水平较为低下，1949年全国粮食单产水平仅有1029.3kg/hm2，总产量仅为1.1亿t。到2018年，我国粮食单产水平达5625.0kg/hm2，比1949年增长4.46倍；粮食总产量达到6.6亿t，比1949年增长4.81倍。利用与国际统计口径一致的谷物产量做比较，可以看到，我国谷物总产量增长速度明显高于国际平均水平。2018年我国谷物总产量为6.1亿t，比1961年增长5.70倍；同年，世界谷物总产量为29.63亿t，比1961年增长2.37倍；同期我国谷物总产量增长水平比世界平均水平高3.14倍。此外，从国际比较来看，我国谷物主要品种单产水平也有大幅提高。1961年我国稻谷、小麦、玉米平均单产水平分别为2043.4kg/hm2、557.8kg/hm2和1184.2kg/hm2，除稻谷高于世界平均水平9.31%外，小麦和玉米比世界平均水平分别低48.77%和39.03%；2018年我国稻谷、小麦、玉米平均单产分别达到了7026.6kg/hm2、5416.2kg/hm2和6104.3kg/hm2，比世界平均水平分别高50.18%、58.13%和3.05%

（图1）。

（2）农业生产基础条件得到显著改善。新中国成立初期，在经济极其困难的情况下，国家动员和组织农民开展大规模的农业基本建设，改善生产条件。改革开放后，随着财力状况的逐步好转，国家加大了对农业基础建设，尤其是大中型水利设施建设和高标准农田建设及中低产田改造的投入。2018年全国耕地灌溉面积达到6800亿hm2，比1952年增长2.4倍；累计建设高标准农田4267亿hm2。农业抗御自然灾害的能力显著增强。

（3）农业科技取得巨大进步。新中国成立之初，我国农业科技基本上是从零起步。70年来，国家高度重视农业教育事业发展和农业科研与技术推广工作，在农业科技人才培养、农业重大基础科学和技术研究、科技成果转化应用等方面，取得了巨大成就，对粮食等农产品的发展提供了强有力的科技支撑。

2018年我国业机械总动力达到10亿kW，主要粮食作物耕种收综合机械化率超过80%，农业科技进步贡献率达到58.3%。

粮食供给保障水平实现了由温饱不足到小康充裕的巨大跨越

（1）1949—2007年依靠高度自给成功解决温饱问题。旧中国由于农业发展水平极为低下，有80%的人口长期处于饥饿半饥饿状态，遇有自然灾害，更是饿殍遍地[4]。1949年新中国成立时，人均粮食生产占有量仅有208.9kg。新中国成立以来，我国依靠自力更生，不断提高水土资源利用效率，使粮食供给能力持续增长，逐步扭转了粮食长期严重短缺的局面，于20世纪80年代初期成功地解决了人民的温饱问题。

1983年我国粮食人均产量首次超过360kg的温饱线，此后一直到2007年，粮食自给率均保持在95%以上，粮食人均生产占有量绝大多数年份稳定在360kg以上的温饱需求水平上。这一时期，国内粮食生产能力的提高也推动了畜牧业的快速发展。从新中国成立到20世纪80年代初，我国因粮食严重短缺，畜牧业发展缓慢，城乡居民的肉蛋奶类食品消费水平极为低下。随着畜牧业的发展，国内肉蛋奶类食品的供给能力得到明显提升，2007年我国肉、蛋、奶人均生产占有量分别达到52.1kg、19.20kg和22.4kg，比改革开放初期分别增长3.78倍、5.97倍和21.40倍。

（2）2008年以来的小康水平阶段粮食供给充裕且粮价平稳。2007年10月召开的党的第十七次全国代表大会宣布，我国人民生活水平已从温饱不足发展为总体小康。2008年以来，根据总体小康水平下粮食需求持续增长而资源承载力不足的新特点，我国一方面继续提高国内生产能力，一方面适度扩大进口规模，增加粮食供给。2008—2018年我国粮食总产量增长30.5%，粮食单产水平增长18.19%，粮食生产人均占有量增长23.27%；粮食年净进口量由之前最高年份不足2500万t，逐步扩大到1亿t以上，累计净进口量达到9.4亿t，相当于同期国内粮食总产量的13.94%；粮食年供给总量（国内产量+净进口量）相继突破6亿t和7亿t两个整数关口，2015年以来稳定在7.7亿t左右，粮食供给人均占有量由之前最高年份的420kg，增加至550kg以上。这期间，我国粮食自给率虽然由之前的95%以上大幅下降至85%左右，但是粮食始终供给充裕，价格稳定，粮食安全保障处于历史最好水平状态[5-6]。而且，粮食供给结构不断优化，供给质量明显提升，肉蛋奶等粮食转化品供给持续增长，满足了城乡居民消费提档升级的需求。

2.新时代下保障国家粮食安全意义重大

我国人口众多但水土资源禀赋短缺的基本国情，决定了粮食安全对于经济发展、社会稳定以及国家安全具有极其突出的重要性。习近平总书记多次强调：“对粮食安全不能有丝毫的放松”。面对2020年严峻的新冠肺炎疫情，在国际粮食流通受阻的背景下，我国社会始终保持稳定，习近平总书记就此指出：“粮食和重要农副产品稳定供应功不可没”。就传统意义来讲，国家粮食安全有保障14亿人口“有饭吃”的重要使命，而伴随着中国特色主义进入新时代，人民生活水平的不断提高和涉粮产业的持续发展，必将带动粮食消费规模的持续增长，国家粮食安全对保障“两个一百年”发展目标实现的时代意义愈加凸显，尤其是对于解决我国新时代社会主要矛盾、对