我国特殊工时制度存在的问题及完善对策
摘要：我国现行特殊工时制度，即综合计算工时工作制和不定时工作制，存在规定笼统、标准不一，制约不足，职工利益难以保障，刚性过强等弊端。文章通过对该制度现实状况和法律属性的分析，借部分国家、地区的相关制度，提出以突出劳资协商和保护劳动者权益为重点、弱化行政管制、对特殊工时制加以改革的完善建议。
关键词：综合计算工时工作制；不定时工作制；完善建议
一、我国特殊工时制度概述
特殊工时制度又称非标准工时制，是指法定只适用于特殊情形，并且工时长度和作息办法都不同于标准工时制的工时形式。其内容主要包括：缩短工作日、延长工作日、不定时工作日（制）和连续工作日（综合计算工时工作制）。目前，在我国的劳动用工管理领域，特殊工时制主要是指不定时工作制和综合计算工时工作制，本文仅就该两项制度进行探讨。
不定时工作制是指因生产特点、工作特殊需要或职责范围关系，对无法按标准工作时间衡量或需要机动作业的劳动者所采用的一种工时制度。它可适用于企业中从事高级管理、推销、货运、装卸、长途运输驾驶、押运、非生产性值班和特殊工作形式的个体工作岗位的职工，出租车驾驶员等。由于实行不定时工作制的劳动者的劳动时间不确定，无法实行加班加点制度，因此不需要支付加班加点工资。
综合计算工时工作制（以下简称综合计时制），是针对因工作性质特殊，需要连续作业或受季节及自然条件限制的企业的部分职工采用的以周、月、季、年等为周期综合计算工作时间的一种工时制度，但其平均日工作时间和平均周工作时间应与法定标准工作时间基本相同。它可适用于铁路、邮电、水运、航空、渔业等行业和地质及资源勘探、建筑、制盐、制糖、旅游等行业的部分职工。如果在整个综合计算周期内的实际工作时间总数不超过该周期的法定标准工作时间总数，只是该综合计算周期内的某一具体日（或周、或月、或季）超过法定标准工作时间，其超过部分不视为延长工作时间，用人单位不需要支付加班加点工资；但整个综合计算周期内的实际工作时间总数超过该周期的法定标准工作时间总数的，超过部分视为延长工作时间，应按150％的比例支付加班工资。
关于特殊工时制度的规定始见于《中华人民共和国劳动法》，该法第三十九条规定：“企业应生产特点不能实行本法第三十六条、第三十八条规定的，经劳动行政部门批准，可以实行其他工作和休息办法。”该法律颁布后，劳动部制定了《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（劳部发〔1994〕503号，以下简称号文），对两项特殊工时制度的使用范围和审批权限等作出了规定，此后各省、自治区、直辖市以及部分计划单列市根据该办法先后颁布了一系列配套规章、文件。
《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要加强劳动标准的制订修订工作，完善特殊工时审批制度和职工休息休假制度。针对现时宏观经济环境及《劳动合同法》施行后的具体情况，国务院办公厅及人力资源和社会保障部均发文要求各地政府引导、指导和帮助企业建立特殊工时制度，以控制用工成本和法律风险。
从工时制度演变来看，工时的不断缩短和工作班制逐渐走向灵活化和多样化是两大趋势。【1】《劳动合同法》关于“非全日制用工”的规定，增加了弹性工作制的内容。我国的工时立法应进一步体现和顺应这种趋势，丰富工时制度种类，放宽行政管制。从实践来看，目前立法尚缺乏对各种工时制度的具体操作指引。
二、我国特殊工时制度存在的主要问题
我国特殊工时制度的制定具有积极意义，然而随着社会经济的快速发展和我国体制改革的深化，原有的规定已显露出一些弊端。特别是未能充分考虑如何妥善处理高速发展的经济中，企业甚至劳动者本人对加班的实际需求与保护劳动者身体健康这个长远目标之间的矛盾，不能适应劳动关系日益复杂化、多样化现状。
当前我国特殊工时制度存在的主要问题有：
（一）规定笼统，标准单一
1.审批流于形式。503号文是执行特殊工时制度的主要依据，各地也根据该制度实施中的不同情况先后出台了一些规章和规范性文件。有些省市对审批并未作具体要求，有些省市则要求用人单位在审批的同时提交实行特殊工时的实行办法；要求以实地核查、专家评审等多种方式进行审核；再次报批的，劳动保障行政部门应当检查原实施方案执行情况等。然而，由于审批条件不甚明确，审批没有具体可衡量的标准，使审批流于形式，不能作实质的审查，实际执行效果并不理想。比如，关于综合计算工时工作制的计算周期确定问题，实务中因劳动部门工作人员缺乏专业知识往往无从掌握如何确定，通常以惯例或企业申报为准。
2.适用范围难以掌握。在不定时工作制的适用范围中，“其他因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，适合实行不定时工作制的职工”这一条款缺乏详细的定义，不仅使劳动部门工作人员在审批企业申请时无所适从，也给某些用人单位钻法律空子提供了可乘之机。
3.各地对特殊工时制度的理解和贯彻不尽一致，甚至大相径庭。以不定时工作制是否应支付法定节假日加班工资为例，劳动部规定实行不定时工作制的劳动者不执行加班加点工资制度，1浙江明确无须支付；2而山西、新疆等地则认为需要支付。3在不定时工作制的实施范围上，北京、河南等省市规定，企业中的高级管理人员实行不定时工作制，不办理审批手续；国家和本市已规定实行特殊工时制度的企业不再履行审批手续。4海南各级人事劳动保障部门则从2002年起不再审批企业实行特殊工时制度。5其他多数地方仍根据503号文要求执行。
在审批程序上，多数地方均为审批方式，而湖北则以默示为许可方式，“劳动行政部门正式接到企业《实行不定时工作制和综合计算工时工作审批表》后，两周内应予以批复，逾期视同认可。”
（二）监管缺位，制约不足
基于特殊工时制度的特殊性，国家设置了审批前
